Transparencia, el centro del debate

La transparencia y el acceso a la información pública se han colocado en el centro del debate no sólo en México sino en el mundo. Y en efecto, se trata de convertir en un derecho la posibilidad de consultar la información de las instituciones estatales y por esa vía hacerlas transparentes a los ojos de los ciudadanos. Es un asunto crucial que tiene que ver con la calidad de los sistemas democráticos (porque los autoritarismos, por no hablar de los regímenes dictatoriales, totalitarios o teocráticos, son por definición reacios al escrutinio público) y tiende a ser un derecho habilitante de otros derechos, porque a través de él se puede intervenir en el debate público de mejor forma, es decir, de manera informada.

Jacqueline Peschard ha escrito un texto fundado, pedagógico y analítico sobre el tema: Transparencia: promesas y desafíos. Y los adjetivos no han sido puestos al azar. Fundado, porque Jacqueline consulta una bibliografía amplia, sofisticada y pertinente. Pedagógico, porque la exposición resulta clara, desplegada de manera lógica y detectando las diversas aristas del tema; y analítico, porque no sólo describe lo que ha sucedido en México y el mundo en la materia, sino expone las tensiones y los retos que ese derecho porta de manera “natural”.

"A lo largo de los siglos se considero como una prerrogativa del poder del público el actuar con discreción y de manera secreta. La información era para quienes ocupaban los puestos de mando"

¿Qué encontrará el lector en el libro mencionado? Una aproximación conceptual al tema; una historia panorámica de la transparencia en el mundo; un relato de la evolución de las normas e instituciones en las que adquiere vida, con un énfasis especial en América Latina; el recorrido del tema en el caso mexicano y cómo el acceso a la información pública se anuda con otras dimensiones de la agenda democrática.

Tiene razón Jacqueline. Secreto y transparencia, opacidad y acceso a la información pública, son antónimos. Pero a lo largo de los siglos se consideró como una prerrogativa del poder público el actuar con discreción y de manera secreta. La información era para quienes ocupaban los puestos de mando y los gobernados carecían del derecho a inmiscuirse en los asuntos reservados a los funcionarios. El “arte de gobernar” suponía el secreto y las razones para que así fuera se multiplicaron: desde la seguridad pública y la razón de Estado hasta la incompetencia de los ciudadanos.

LA PROPAGACIÓN de la democracia fue el detonante de un cambio radical en esa materia. El liberalismo, que siempre vio con desconfianza el actuar de los poderes públicos y temió a su expansión desmedida, colocó en el centro de sus preocupaciones “los derechos de los individuos frente al poder”; y las corrientes democráticas, por su parte, reivindicaron la centralidad de los ciudadanos en el quehacer político, para lo cual merecían ser informados de los asuntos gubernamentales.

No fue casual que acicateada por las libertades de imprenta y de expresión se abriera paso la idea de que la información pública debía ser pública. Hoy eso aparece como sentido común pero en su momento se trató de una auténtica revaluación de las relaciones entre gobernantes y gobernados. Se trataba de forjar las condiciones para que las instituciones estatales se encontraran acotadas tanto por el escrutinio público como por un contexto de exigencia que debía emerger del ejercicio de la libertad de expresión. Jacqueline rastrea los antecedentes, los recrea y ofrece el contexto en el que surgieron. Así, la Real Ordenanza sueca de 1776 aparece como el primer momento de una larga y compleja historia.

La dimensión democrática, la que pretende que los ciudadanos puedan intervenir en los asuntos públicos, fue la vuelta de tuerca que reclamó el acceso a la información pública, como una fórmula para que el dictado de que el pueblo es el soberano se pudiera hacer realidad. Y conforme se fue abriendo paso —sobre todo a fines del siglo XX—, producto de la potente ola democratizadora que inundó al mundo, fue cada vez más contundente que tanto el derecho a la información como la libertad de expresión reclaman límites que están dados por la existencia de otros a los que no se les debe conculcar, por ejemplo, su derecho al honor, su derecho a la privacidad (no se diga a la intimidad), junto con las preocupaciones tradicionales como la seguridad nacional o temas más evanescentes como la “moralidad pública”. Esa tensión entre derechos es lo que ha venido modelando las posibilidades, límites y desafíos con los que se topa la transparencia.

Quizá sobra señalar que para que el derecho de acceso a la información pública se pueda hacer realidad se requieren archivos gubernamentales “ordenados, clasificados, depurados y actualizados”. Sin ellos, todo lo demás se convierte en humo. Y por ello Peschard se detiene de manera minuciosa en esa dimensión, piedra estratégica sobre la que se erige todo el edificio de la transparencia.

En un muy buen resumen de las potencialidades de la transparencia, Peschard nos ilustra cómo es “una herramienta de contención del poder”, cómo modifica las relaciones entre funcionarios y ciudadanos, cómo “promueve una evaluación más efectiva del gobierno”, presuntamente fortalece el Estado de derecho e “inhibe la corrupción”, “activa la participación de la sociedad” e incluso puede “contribuir al desarrollo económico”, ya que ofrece certeza a los agentes económicos.

No obstante, no todos son vientos a favor. Existen zonas que por sus propias características deben ser protegidas por el velo del secreto (“secretos industriales y comerciales; bancarios, fiscales y fiduciarios”;  expedientes médicos; asuntos relacionados con la seguridad nacional, investigaciones judiciales), pero otros obstáculos a la transparencia emanan de rutinas burocráticas o interesases privados de funcionarios públicos. La transparencia entra en tensión con los primeros de manera inercial (natural) y suscita no pocos dilemas éticos que frecuentemente deben ser resueltos caso por caso.

Hoy, que los sistemas democráticos viven bajo la sombra de la desconfianza; cuando los instrumentos que los hacen posible (partidos políticos, gobiernos y parlamentos) sobreviven bajo la nube de la incredulidad, la transparencia, como apunta Rosanvallon, es uno de los resortes que se aceitan para combatir el descrédito. Y no sólo en relación al Poder Ejecutivo sino aplicada a todos los poderes constitucionales (tradicionales o autónomos), los partidos políticos e incluso a las personas físicas y morales que tienen proyectos que implican manejo de recursos públicos, incluidos los propios sindicatos que durante décadas se consideraron como agrupaciones privadas.

Con buen tino la autora nos ilustra sobre las etapas por las que ha cursado el tema, pero sobre todo, resultan particularmente interesantes las variaciones normativas e institucionales en las que ha derivado, deteniéndose en forma particular en América Latina.

EL CASO MEXICANO mereció un capítulo aparte. Y el avance de la transparencia no puede entenderse sin el impacto venturoso del proceso de transición democrática, sin la activación de grupos de académicos y periodistas que la colocaron en la agenda nacional y sin la respuesta de los gobiernos que trabajan en un contexto muy diferente al de la añeja pirámide autoritaria. La información que proporciona el libro ilustra cómo la demanda de información viene creciendo de manera sistemática, aunque de manera marcadamente desigual por entidades, y cuáles son las instituciones que reciben más solicitudes y las que más responden de manera negativa. Lo cierto, sin embargo, es que la transparencia será más robusta conforme más y más ciudadanos se apropien de ella y ejerzan ese derecho. Son las asociaciones civiles con agenda propia las que pueden fortalecer las rutinas de acceso a la información pública y ello, eventualmente, puede conducir a una gobernanza democrática vigorosa ya que implica sumar y coordinar fuerzas no de manera subordinada sino colaborativa.

Tengo la impresión de que en México estamos ante un reclamo que no hará más que crecer y ante un entramado normativo e institucional que llegó para quedarse y fortalecerse. No quiero ni puedo imaginar un regreso al pasado. Así que todos (funcionarios y ciudadanos) debemos aprender a vivir en un escenario en el que la información pública sea de acceso universal y los secretos sean sólo los justificados.

Jacqueline Peschard: Transparencia: promesas y desafíos, El Colegio de México, UNAM, México, 2017, 300 pp.